국민의힘 정책위 공식 논평 및 보도자료입니다.
지방분권,주민투표, 국가균형발전특별법안에 대한 의견
임승빈(명지대 교수)
1. 정부의 지방분권특별법안에 대한 의견
□ 지방분권특별법안은 다음의 내용을 골자로 하고 있음.
○ 지방분권의 기본 이념으로 “지방자치단체가 정책을 자율적으로 결정하고 집행 할 수 있도록” 하고, “국가와 지방자치단체가 합리적으로 역할을 분담하도록 함으로써 내실 있는 지방자치를 실현하는 것”을 제시하고 있음(법안 제3조).
○ 행정사무 이양에 대해 “지방자치단체가 처리함이 합리적인 사무는 우선적으로 자치사무로 하도록 하고 사무를 배분하는 때에는 지방자치단체가 그 사무를 종합적으로 처리할 수 있도록 관련 사무를 포괄적으로 이양하도록” 하고 있음(법안 제10조).
○ 특별행정기관에 대해 “특별행정기관이 수행하고 있는 사무 중 지방자치단체가 수행하는 것이 더 효율적인 사무는 지방자치단체가 담당하도록” 하고 “새로운 특별지방행정기관을 설치하는 때에는 그 기능이 지방자치단체가 수행하고 있는 기능과 유사?중복되지 아니하도록” 하고 있음(법안 제10조 제1항).
○ 교육자치에 대해 “국가는 지방교육에 대한 지방자치단체의 권한과 책임을 강화하고 주민참여를 확대하는 등 교육자치제도를 개선하도록” 하고 있음(법안 제10조 제2항).
○ 경찰자치에 대해 “국가는 지방행정과 치안행정의 연계성을 확보하고 지역특성에 적합한 치안서비스를 제공하기 위해 자치경찰제도를 도입하도록” 하고 있음(법안 제10조 제3항).
○ 재정분권에 대해 “국가는 국세와 지방세의 세원을 합리적으로 조정”하고 “지방교부세의 법정률을 단계적으로 상향조정”하고 “국고보조금제도를 개선”하는 등 “지방재정발전방안을 마련하도록” 하고 있음(법안 제11조).
○ 자치입법권에 대해 “국가는 지방자치단체의 자치입법권을 강화”하고 “조직 및 인사의 자율성을 보장하도록” 하는 등 “지방자치단체의 자치행정역량을 강화하도록” 하고 있음(법안 제12조).
○ 지방의회의 권한 강화에 대해 “국가는 지방의회의 심의?의결권을 확대”하고 “지방의회 의원의 전문성을 높이며” “선거구를 획기적으로 조정하고 선거공영제를 확대하는 등 지방선거제의 개선을 위해 노력”하도록 하고 있음(법안 제13조).
○ 한편 지방분권 추진 과제의 종합적?체계적 추진에 관한 사항을 심의하기 위해 “대통령 소속 하에 지방분권 추진을 위한 위원회를 두도록”하고 “지방분권 실천계획의 추진상황을 평가해 대통령에게 보고하도록” 하고 있고(법안 제17조 및 제21조 1항), 법의 유효기간을 시행일로부터 5년 간으로 하고 있음(법안 부칙 제2항).
□ 지방분권특별법안의 의의 및 한계
○ 정부의 지방분권특별법안은 △지방분권의 기본이념 △국가와 지방자치단체의 책무 △각 분야에 대한 지방분권 시책의 마련 등 지방분권의 주요 골격에 대해 법률적 기반을 조성하려 하고 있다는 데에 의의가 있음.
○ 따라서 정부의 지방분권특별법안이 원안대로 입법된다면, 정부의 지방분권 관련 시책 추진과 정책의 일관성 확보에 크게 도움이 될 것으로 판단됨. 특히 지방분권에 대한 정부와 국회 그리고 지방자치단체간에 지방분권의 체계적 추진에 필요한 법적 기준이 마련된다는 면에서 획기적인 의미를 갖고 있다고 평가됨.
○ 그러나 법안의 명칭이 제시하고 있는 것처럼 ‘특별법’의 지위를 갖기 위해서는 부족한 점이 있음. ‘특별법’은 일반법에 우선하는 것이 원칙이며, 일반법은 특별법에 규정이 없는 경우에만 보충적으로 적용되는 것임. 특히, 최근 교육자치와 경찰자치 등 지방분권의 주요 분야에 대해 국가기관과 관련 사회적 주체 사이에서 충분한 정책적 합의가 이루어지고 있다고 확신할 수 없는 상황이 벌어지고 있는 점을 감안할 때 ‘특별법’적 지위를 확인하기 위한 법률적 보완이 필요함.
○ 지방분권특별법안의 실효성을 갖추기 위한 추진일정 등에 대한 규정이 없음으로 인해 자칫하면 선언적인 수준으로 전락할 수 있는 우려가 있음. 동 법률안은 그 시행일로부터 5년 간 효력을 갖는 것으로 돼 있음. 따라서 참여정부의 정부혁신지방분권위원회가 마련한 “참여정부 지방분권 추진 로드맵” 등 정부의 지방분권 추진을 구체적으로 가능케 하고 정책 추진 일정상의 안정성을 확보하기 위한 조치가 포함되는 것이 바람직하다고 생각됨.
○ 지방분권특별법안은 중앙정부 운영의 지방참여을 보장하지 않고 있음. 또 지방분권특별법안의 취지에 맞지 않게 위로부터의 지방행정 통제의 길을 열고 있음. 동 법안은 국가가 국정의 통일성과 지방행정의 책임성을 확보하기 위해 지방자치단체의 행정 및 재정의 운영에 관한 합리적 평가기준을 마련하고 이에 따라 진단?평가를 실시할 수 있도록 하고 있음. 이는 지방자치의 정신에 어긋날 뿐 아니라 전술한 바와 같이 동 법률안이 지방정부의 중앙정부 국정참여에 관한 기재를 전혀 마련하고 있지 않고 있는 점에 비추어 중앙정부에 의한 지방정부 통제의 구습이 재연될 근거로 작용할 수도 있다는 점이 우려됨.
○ 지방분권특별법안에서는 주민참여와 주민 직접 통제에 관한 대책이 소홀히 취급되고 있음. 동 법률안은 주민투표의 제도화에 대해서는 언급하고 있으나, 일상적인 주민참여, 지방정부의 부패 통제 및 전횡 개선을 위한 주민자치 제도화, 주민소환?주민발안제의 도입 및 보완 등에 대해서는 아무런 언급도 하지 않고 있음. 동 법률안이 제시한 지방분권의 기본이념 중 하나가 주민의 자발적 참여라는 점에서 주민참여와 민주적 지방자치 발전에 기초한 지방분권의 의의를 훼손할 수 있는 심각한 문제임.
○ 지방분권특별법안은 현재 주민투표제 만을 구체적으로 거론하고 있는데 ‘주민참여와 주민 직접 통제’에 관한 내용을 대폭 보완해야 함. 이를 위해 우선 제1조(목적), 제5조(국가와 지방자치단체의 책무) 제2항에 ‘주민참여’에 관한 내용을 보완해야 함. 나아가 제14조(주민참여의 확대)를 ‘주민참여와 직접 통제의 확대’ 등으로 바꾸고 △주민소환제 및 주민 청구 지방의회 해산제 도입 △주민소송제 도입 △주민발안제 강화(현행 때 1/20 이상 서명을 100인 이상으로 낮추는 등) △주민참여예산제 실시 △지방자치단체의 각종 위원회 구성?운영제도 개선 △주민자치기구 설치와 지원 △행정정보상시공표제 도입 및 행정정보공개심의원회 구성?운영 개선 등 지방행정공개제도 개선 △지방인사위원회 설치 △지방부패방지위원회 설치 △지방자치단체에 대한 외부감사제도 도입 △각종 관급공사 입찰의 투명화 △청념계약제 의무화 △지역 관변단체에 대한 불합리한 지원제도 정비 등의 내용에 대한 일반 원칙을 포함시켜야 함. 단, 그 수준은 주민투표제 명시 등과 비슷하거나 해야 법적 안정성을 담보할 수 있을 것임.
2. 정부의 주민투표법안에 대한 의견
□ 지방자치법 제13조의2(주민투표) 제1항은 “주민투표의 대상?발의자?발의요건.기타 투표절차 등에 관하여는 따로 법률로 정”하도록 하는 규정이 1994년 3월 16일에 개정된 바 있음. 그러나 정부와 입법부의 입법 부작위로 인해 지난 9년 간 주민투표에 관한 법률이 제정되지 않아, 실효성 있는 주민투표를 할 수 있는 근거조차 마련되지 않아 왔음. 이에 참여정부가 2003년 10월 15일 국무회의에서 주민투표법안을 심의?확정함으로써 주민투표 제도화의 길을 열었음.
□ 정부의 주민투표법안은 “지방자치행정의 민주성과 책임성을 제고하기 위해 지방자치단체의 주요결정사항에 대하여 주민투표를 실시할 수 있도록 주민투표의 대상?요건 및 절차 등 필요한 사항을 규정하려는 것”이라고 그 취지를 밝히고 있음.
□ 주민투표법안은 다음의 내용을 골자로 하고 있음.
○ 주민투표 관할에 대해 “주민투표공보의 발행, 투?개표관리 등 주민투표 사무의 효율적 처리와 객관성?공정성을 제고하기 위하여 관할 선거관리위원회가 담당하도록” 하고 있음(법안 제3조).
○ 주민 투표권자에 대해 “주민 투표권자는 19세 이상의 주민으로 하고 외국인도 일정한 자격을 갖춘 때에는 지방자치단체의 조례가 정하는 바에 따라 주민투표권을 부여할 수 있도록” 하고 있음(법안 제5조).
○ 주민투표의 대상에 대해 “주민에게 과도한 부담을 주거나 중대한 영향을 미치는 지방자치단체의 주요 결정사항 중에서 조례로 정”하도록 하되, “예산 및 재산관리에 관한 사항, 조세에 관한 사항, 행정기구의 설치?변경에 관한 사항 등 주민투표에 부치기에 부적합한 사항은 대상에서 제외”하도록 하고 있음(법안 제7조).
○ 중앙행정기관의 주민투표 부의권에 대해 “지방자치단체의 폐치?분합, 주요시설의 설치 등 국가정책의 수립에 대한 주민의 의견을 듣기 위하여 필요한 때에는 지방자치단체의 장에게 주민투표의 실시를 요구할 수 있도록” 하고 있음(법안 제8조).
○ 주민투표 청구 요건에 대해 “주민투표 청구권자 총수의 20분의 1이상 5분의 1이하의 범위 안에서 조례로 정하는 수 이상의 서명”으로, “지방의회는 재적의원 과반수 출석과 출석의원 3분의 2 이상의 찬성”으로 각각 청구할 수 있도록 하고, “지방자치단체의 장이 직권으로 주민투표를 실시하고자 하는 때에는 미리 지방의회의 동의를 얻도록” 하고 있음(법안 제9조).
○ 주민투표운동의 제한에 대해 “지역현안에 대한 정책의 선택이라는 주민투표의 특성을 감안해 주민투표운동에 관한 제한을 최소화”하는 한편, “주민투표운동의 명목으로 사실상 선거운동을 하는 등의 부작용을 방지하기 위해 공직선거일 전 60일부터 선거일까지는 주민투표를 발의할 수 없도록” 하고 있음(법안 제13조).
○ 주민투표의 대상지역에 대해 “지방자치단체의 관할구역 전체를 대상으로 실시”하도록 하되, “특정지역 또는 특정주민에게만 이해관계가 있는 사항인 때에는 지방자치단체의 장이 지방의회의 동의를 얻어 관계 시?군?구 또는 읍?면?동을 대상으로 주민투표를 실시할 수 있도록” 하고 있음(법안 제16조).
○ 주민투표의 가결조건에 대해 “주민 투표권자 3분의 1 이상의 투표와 투표인 과반수의 득표로 확정”하며, “지방자치단체는 확정된 내용에 따라 행정?재정상의 조치를 하도록” 하고 있음(법안 제24조).·