국민의힘 정책위 공식 논평 및 보도자료입니다.
□ 주민투표법안의 의의 및 한계
○ 앞서 언급한 바와 같이, 참여정부의 주민투표법안은 관련 법안 최초로 국무회의의 심의?의결을 거친 법률안이라는 점에서 주민투표 제도화의 길을 연 의미를 갖고 있음 특히 지방분권특별법안 제안과 동시에 주민투표법안이 마련됐다는 점에서 의미가 있음.
○ 세부적으로는, 주민투표권 행사의 보장, 투표사무의 관리, 정보의 제공, 청구인 대표자의 선정과 서명의 요청 등 주민투표 청구 관련 활동 등 주민투표에 관한 자세한 사항을 법률로 규정하고 있음. 이는 주민투표 제도화 논의의 기초를 다지는데 의미가 있는 것으로 판단됨.
○ 그러나 주민투표법안은 만 19세 이상의 주민에게만 투표권을 부여해 국민 참정권 확대와 생활정치를 지향하는 지방자치의 주민 참여 정신을 제대로 반영하지 못하고 있음. 공직자 선출을 위한 각종 선거에서뿐 아니라 더더욱 주민의 생활상의 이익과 관련된 주민투표에 있어서는 만18세 투표권 확립이 긴요하다는 점에서 이는 수정돼야 하는 사항임.
○ 주민생활에 영향을 미치는 많은 영역을 주민투표의 대상에서 배제함으로써 주민투표의 실효성을 극히 약화시키고 있음. 현재 지방행정에서 위임사무의 비중이 매우 높고 참여정부도 행정사무이양을 취지로 지방분권을 추진하고 있다는 점에서 이는 정책의 일관성을 결여한 입법안이라 하지 않을 수 없음. 또 지방자치단체의 예산?회계?계약 및 재산관리 등 지방정부의 주요 정책에 대한 사항도 주민투표의 대상에서 배제하고 있어, 주민투표의 도입 취지 자체를 의심케 하고 있음.
○ 주민투표의 청구권자 수의 기준이 1/20 이상으로 너무 높아 주민투표의 실제 청구가 불가능하거나 매우 어렵게 돼 있음. 우리나라의 지방자치단체의 규모가 다른 나라에 비해 매우 크고, 주민투표제도의 도입 취지가 주민 직접 참여 민주주의의 신장에 있다고 할 때 주민투표의 청구권자 수는 대폭 낮추어질 필요가 있음. 또 광역단체와 기초단체의 인구 규모의 차이 등을 고려할 때 차등화 시키는 조치가 동반돼야 함.
○ 지방의회의 주민투표 청구권을 지나치게 제한하고 있어 주민 대표성을 훼손하고 있음. 지방자치단체의 장은 직권으로 주민투표를 실시할 수 있고, 나아가 중앙행정기관의 장도 국가정책의 수립에 대해 지방자치단체의 장에게 주민투표 실시를 요구할 수 있도록 하고 있음. 이에 반해 지방의회는 1/2 이상의 발의와 2/3 이상의 찬성에 의해서만 주민투표를 청구할 수 있게 하고 있음. 이는 결과적으로 지방의회의 주민대표성을 훼손하는 것임.
○ 야간 투표운동을 금지해 주민의 자발적인 투표 찬반활동을 어렵게 하고 있음. 주민투표에 관한 찬반운동은 말 그대로 주민의 자발적인 찬반운동이어서 민의 형성?수렴을 위한 지역사회 주민활동의 일환임. 따라서 공직자 선거의 지지?당선을 위한 정치운동과는 차원이 다름. 그럼에도 불구하고 야간 투표운동을 금지해, 일과 이후 주민 간의 접촉을 원천 금지시킴으로써 직업을 가진 지역사회 구성원들의 다양한 수준의 자발적인 활동을 억제할 수 있음.
3. 정부의 국가균형발전특별법안에 대한 의견
□ 국가균형발전특별법안은 다음의 내용을 골자로 하고 있음.
○ 국가균형발전시책에 대해 지역 간 불균형시정(통합적 균형)과 지역의 혁신?특성화발전(역동적 균형)의 병행 추진, 지역의 혁신?특성화발전을 위해 지역혁신체계의 구축?지역전략산업 선정 및 육성?지방대학 육성?지방 과학기술 육성?지역정보화 및 정보통신의 진흥?공공기관 등의 지방이전을 비롯한 지역혁신시책 추진, 지역 간 불균형시정을 위해 지역문화 및 관광 육성?낙후지역 지원 및 농산어촌 개발?지역경제활성화 촉진 등 지역개발시책 추진 등을 명시하고 있음(법안 제9조 - 제19조).
○ 국가균형발전계획에 대해 관계부처의 부문별 계획안과 지자체의 지역혁신발전계획을 토대로 5년 단위의 계획을 수립해 국무회의의 심의를 거쳐 확정하는 등 국가균형발전계획 수립, 광역자치단체는 지역혁신역량의 분석과 전략산업 선정 등을 내용으로 하는 지역혁신발전계획을 수립하고 지방대학?지역경제계?시민단체 등이 참여하는 지역혁신협의회의 심의를 거치도록 해 지역의 대표성 확보 등을 명시하고 있음(법안 제4조 - 제7조).
○ 국가균형발전특별회계에 대해 기획예산처장관이 특별회계 전체를 관리?운용하고, 회계의 예산은 소관부처별로 구분하도록 운용하고, 지역 간 불균형 시정을 위한 지역개발사업계정과 지역혁신?특성화 발전 분야를 위한 지역혁신사업계정으로 계정을 구분해 재원을 운용하고, 특히 주세전액(약 3조원)?일반회계 전입금?과밀부담금 등으로 약 5조원 규모의 재원을 조성?운용하도록 하고 있음. 운용방식에 대해서는 총액 범위 내에서 지역의 발전계획 및 우선 순위에 따라 패키지로 예산을 확보하는 방식으로 전환, 지방의 사업 우선 순위에 기초할 수 있게 해 지자체의 자율성을 제고, 주세(3조원 규모)의 특별회계 편입 등으로 지방양여금이 폐지됨에 따라 지방교부세를 3조원규모 증액해 교부율을 15%에서 18% 수준으로 확대 추진 등을 명시하고 있음(이상 법안 제28조~제46조 및 설명자료).
○ 국가균형발전 추진체계에 대해 국가균형발전의 효율적 추진을 위해 관련 중요정책에 대해 심의하는 대통령 소속 자문기구로 국가균형발전위원회를 두되 정부부처의 당연직 위원?광역 및 기초자치단체의 장 추천위원?민간전문가 등 30인 이내로 구성하고(법안 제21조 - 제24조), 국가균형발전의 기본방향과 관련정책의 조정에 관한 사항 등에 대해 심의하도록 하고(법안 제22조), 국가균형발전지원단을 두고(법안 제25조), 지역혁신주체 간 협력체제를 구축하고 지역혁신발전계획 등의 심의기구로 시?도 및 시?군?구에 지역혁신협의회를 설치하되 학계?산업계?연구기관?시민단체 등의 추천으로 구성하는(법안 제26조 및 제27조) 등의 내용을 명시하고 있음.
□ 국가균형발전특별법안의 의의 및 한계
○ 국가균형발전특별법은 지역 균형 발전을 추진할 국가적 기구 설립, 재원 마련, 국가균형발전계획 수립 등을 위한 제도적 방안을 담은 데에 의미가 있음. 이는 지역 간 불균형 해소와 국가 통합적 관점의 균형발전을 위한 제도적 장치를 마련하고 실효성 있는 시행 근거를 확보했다는 면에서 의미가 있음.
○ 특히 국가균형발전특별법 제정 추진은 망국적인 집중으로 인한 국가자원의 불균등한 분배 문제를 국가적인 의제로 제기하고 이를 교정하는 노력에 국민의 관심을 고무시키고, 나아가 지역 주민들의 적극적인 참여와 문제제기를 가능케 하는 원동력이 될 수 있다는 점에서도 의의가 있음.
○ 또 국가균형발전특별법은 제3조(국가 및 지방자치단체의 책무), 제32조(지역개발사업계정의 세입?세출), 제33조(지역혁신사업계정의 세입?세출), 제34조(일반회계 또는 다른 특별회계로부터의 전입), 제35조(일시차입), 제36조(예산편성절차상 특례), 제38조(유사사업에 대한 세출예산의 통합편성), 제40조(예산의 이용?전용), 제41조(예산의 이월), 제42조(보조금에 대한 다른 법률의 적용배제), 부칙 제2조(폐지법률), 제5조(다른 법률의 개정) 등에 이르기까지 특별법적 구성을 하고 있음.
○ 그러나 몇 가지 측면에서 국가균형발전특별법안은 문제가 제기될 수 있음. 우선 국가균형발전특별법 제정의 목적이 불투명한 채 추상적으로 나열돼 있어 결과적으로 정체성 혼란으로 이어질 가능성을 낳고 있음. 동 법률안은 제1조(목적)와 제2조(정의)의 제1항에서 지역 간 불균형 해소, 지역혁신 및 특성 있는 발전, 자립형 지방화, 지역 간 발전의 기회균등, 지역의 발전역량 증진, 삶의 질 향상, 지속 가능한 개발 등의 개념을 사용하고 있음. 그러나 본 개념어들 자체가 다양한 해석이 가능한 추상적인 것인데다, 후속 조항들에서 이를 세부적으로 명시해 주는 하위 규정들이 제대로 제시돼 있지 않아 정체성 혼란을 낳을 소지를 안고 있음. 나아가 지역균형발전의 중요한 사항인, 지방정부 간 재정 수입의 불균형 해소, 주민 및 지역사회 주체의 지속 가능한 발전전략 수립, 주민생활의 통일적 개선 및 생활 관련 기반의 불균형 해소, 경쟁력과 자생력 있는 지역발전 추진 등의 내용이 빠져 있음. 이는 동 법률안의 정체성 논란을 낳고 시행과정의 우선순위 설정, 자원배분 등의 갈등 등으로 이어질 가능성이 있음.
○ 한편, 국가균형발전특별법안은 핵심 개념의 하나인 ‘지역혁신’에 대해 주로 기업 위주의 성장동력 창출을 명시하고 있음. 동 법률안 제2조(정의)의 제3항은 ‘지역혁신’에 대해 지역의 인적자원개발, 과학기술, 산업생산, 기업지원 등의 분야에서 지역의 발전역량을 창출?활용?확산시키는 것을 의미한다고 규정하고 있음. 이는 생산 확대를 위해 생산요소 편성을 변화시키거나 새로운 생산요소를 도입하는 기업가의 행위로서의 경제학상의 ‘혁신’ 개념을 지역에 적용한 것으로 간주됨. 따라서 이는 주로 지역의 경제성장동력을 창출하는 의미를 담고 있음.
○ 또 국가균형발전특별법안은 ‘지역혁신체계’에 대해 개발연합 식 의무적 구성을 규정하고 있음. 동 법률안은 이를 대학?기업?연구소?지방자치단체?비영리민간단체 등의 활동을 상호 연계하거나 협력을 촉진하기 위한 지원체계라고 하고 있음. 이는 기업 중심의 지역 단위의 개발연합으로서, 본 법률안의 취지가 기업 중심의 지역단위 성장전략 수립에 맞추어져 있지 않은가 하는 의문을 갖게 하고 있음.
○ 국가균형발전특별법안은 국가균형발전계획수립은 언급하고 있으나, 불균형 지표개발 및 우선순위 설정을 하지 않아 해당 지방자치단체 및 지역혁신협의회에 의한 자의적 추진, 중앙정부의 재정통제와 지역과의 갈등으로 이어질 가능성이 있음.
○ 국가균형발전특별법안은 지역의 중앙정부 국가균형발전계획 수립?결정 참여 미제도화, 국가균형발전계획에의 지역혁신발전계획 종속, 중앙 중심의 예산지급 통제 관행 지속 등 중앙에의 지역 종속을 가능케 함에 따라 법적 근거에 입각한 상호관계 형성이라는 지방분권의 대 전제를 침해할 소지를 안고 있음.
1) 동 법률안 제4조(국가균형발전계획의 수립)는 제2항에서 시?도지사가 수립하는 지역혁신발전계획을 기초로 하고 제4항에 따라 중앙행정기관의 장은 부문별 국가균형발전계획안을 수립하는 경우 중앙행정기관의 장 및 특별시장?광역시장?도지사와 협의해야 한다고 하고 있음. 국가균형발전계획이 제6항에 따라 지역발전에 밀접한 영향을 미치는 기본계획임에 비추어, 지역 및 지방자치단체가 참여을 보장할 장치를 마련하고 있지 않음으로 인해 지역과의 협의를 통한 국가균형발전계획 수립이 임의적인 사항으로 국한될 가능성이 있음. 국가균형발전위원회는 제21조(국가균형발전위원회의 구성 및 운영) 제4항 1에 따라 지방자치단체협의회의 대표자가 추천한 자가 포함되도록 하고 있지만 이는 단지 위원 구성에 관한 사항일 뿐 이것만으로 지역과 지방자치단체의 의견이 체계적으로 반영되고 있다고 입증할 수는 없기 때문임.
2) 동 법률안 제6조(지역혁신발전계획의 수립 등)의 제6항은 ‘시?도지사는 확정된 국가균형발전계획에 적합하게 해당 시?도의 지역혁신발전계획을 수정?보완’하도록 하고 있음. 제8조(국가균형발전시행계획 등의 협의?조정)는 “시?도의 지역혁신발전시행계획의 시행이 당해 중앙행정기관 또는 시?도의 시행계획의 시행에 지장을 초래하거나 초래할 우려가 있다고 인정할 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 상호 협의?조정”해야 한다고 규정하고 있음. 또 제19조(부문별 시행계획 등의 평가)는 “정부는 대통령령이 정하는 바에 따라 …… 지역혁신발전시행계획 등의 추진실적을 평가”하도록 하고 있고, 이에 따라 제37조(세출예산의 차등지원) 제1항에 의해 대통령은 예산을 차등 편성할 수 있도록 하고 있음. 이는 지역혁신발전계획 수립 및 추진에 대한 중앙정부 중심의 통제를 가능케 하는 장치라고 생각됨
3) 특히 제37조(세출예산의 차등지원) 제1항에 따라 “정부는 회계의 세출예산을 편성함에 있어 지방자치단체의 재정상황 및 제19조의 규정에 의한 평가결과 등을 고려하여 대통령령이 정하는 기준에 따라 지원규모?보조비율 등에 있어 차등을 둘 수 있다”고 규정하고 있음. 이는 불균형 지표 및 우선순위에 대한 확실한 개념을 정립하지 않은 상태에서 ‘지역혁신 및 특성 있는 발전을 통해 자립형 지방화를 촉진’하겠다는 동 법률안의 입법 목적과는 달리, 예산지급과정을 통해 중앙정부 중심의 통제를 유지해 온 지금까지의 관행을 되풀이 할 가능성이 있음. 또 제28조(국가균형발전특별회계의 설치)에 따라 ‘국가균형발전특별회계’를 설치하고, 제29조(회계의 관리?운용)의 제1항과 제3항에 따라 세출예산은 ‘배경?자금운영?결산 및 기타 필요한 사항 등에 대한 대통령령에 따라 기획예산처장관이 배정’하도록 하고 있음에 비추어, 일반회계보다 더 중앙정부의 통제를 받을 가능성이 있음.
○ 국가균형발전특별법안은 주세수입을 100% 흡수하는 등 지역 간 불균형 해소가 목적인 지방양여금을 폐지함에도 불구하고 정부의 재정불균형 해소를 특별법 상 직접적인 법적 목표로 설정하지 않고 있어 지방양여금 제도의 순기능을 발전시킬 방안을 마련해 놓지 않고 있음. 지방재정법 제1조(목적)에 의하면 지방양여금은 “국세수입의 일부를 지방자치단체에 양여해 지방자치단체의 재정기반을 확충하고 도로정비사업 등을 추진함으로써 지역 간의 균형 있는 발전을 도모함”을 목적으로 하고 있고, 제4조(양여금의 대상사업) 제1항에 따라 도로정비사업, 농어촌지역개발사업, 수질오염방지사업, 청소년육성사업 등을 펼치도록 하고 있고, 제3조(양여금의 재원)에 따라 국세와지방세의조정등에관한법률 제5조(국세의 지방양여) 제1항에 의한 주세의 전액 등을 재원으로 하고 있음. 국가균형발전특별법안은 제32조(지역개발사업계정의 세입?세출), 제33조(지역혁신사업계정의 세입?세출), 부칙 제5조(일반회계로부터의 전입)에 따라 지방양여금의 재원을 흡수해 지방양여금제도 폐지를 추진하고 있음(산업자원부, 국가균형발전특별법(안)골자, “국가균형발전특별법(안) 설명자료”, 13쪽). 기왕에 지방양여금제도에 대해 재원 확충, 역할 및 기능 강화, 주민 수혜도 및 파급효과 중심의 대상사업 조정, 차등보조율제도 도입을 비롯한 지방비부담 개선 등 지방재정불균형 시정에의 순기능을 강화해야 한다는 주장이 제기돼 왔음. 그러나 국가균형발전특별법은 제1조(목적), 제4조(국가균형발전계획의 수립), 제22조(국가균형발전위원회의 기능), 제32조(지역개발사업계정의 세입?세출), 제33조(지역혁신사업계정의 세입?세출) 등 어디에도 지방재정 불균형 해소를 정책목표로 제시하지 않고 있음. 단, 제37조(세출예산의 차등지원) 제1항에서만 ‘정부는 지방자치단체의 재정상황을 고려해 지원규모?보조비율 등에 있어 차등을 둘 수 있다’라고 하고 있지만, 조문자체가 모호한 채 구체적인 규정이 없는 상태임
○ 국가균형발전특별법안은 광역단위 개발을 중시해 기초단위 및 지역중심의 발전전략을 반영하지 않고 있고 기초단위의 광역단위에의 종속을 기정사실화 해 그 실효성이 의심됨. 동 법률안 제6조(지역혁신발전계획의 수립 등) 제1항은 시?도지사에게 해당 시?도의 혁신역량을 강화하고 특성있는 발전을 위해 관할구역을 대상으로 5년 단위로 지역발전계획을 수립하도록 하고 있고, 제7항은 시장?군수?구청장에게 ‘시?도지사의 협의 등에 응하기 위해 해당 시?군?구의 지역혁신발전에 관한 계획 등을 수립’할 수 있게만 하고 있음. 제26조(시?도 지역혁신협의회의 설치 등) 제1항은 시?도에만 시?도 지역혁신협의회를 두도록 하고 있음. 우리나라의 지방자치단체의 규모가 다른 나라에 비해 매우 크고, 대부분 기초 단위를 중심으로 생활권을 형성하고 있고, 인근 기초 단위와의 연계나 광역 단위를 중심으로 조정?협력하는 현실에 비추어, 지역의 내재적인 공유기반을 반영하지 못하는 시?도의 행정체계를 중심으로 지역혁신협의회나 지역발전계획을 수립한다면 지역 주민 참여에 입각한 계획 수립과 주민의 실제 삶의 개선을 위한 투자 등을 어렵게 할 소지가 있음. 나아가 기초 단위 중심의 자치 신장을 추구해 온 우리나라 분권?자치의 발전 방향과 동떨어질 우려가 높음.
○ 국가균형발전특별법안은 회계의 관리?운영을 기획예산처 장관이 하도록 하고 있음. 동 법률안 제28조(회계의 관리?운용) 제1항은 국가균형발전 특별회계를 기획예산처장관이 관리?운용하도록 하고 있음. 정부조직법 제23조(기획예산처) 제1항은 예산정책, 예산의 편성 및 집행의 관리와 재정개혁 및 행정개혁에 관한 사무를 관장하기 위해 국무총리 소속 하에 기획예산처를 두도록 하고 있다. 그러나 국가균형발전 실무는 산업자원부가 맡고, 예산 관련 사항은 기획예산처가 맡는 방식으로 정책의 일관성을 갖출 수 있을 지에 대해 판단하기 어려움.
○ 국가균형발전특별법안은 특별법적 성격과 특별회계설치에 비추어 순증 예산이 별로 없고 지방교부세제도와의 연계도 없어 실효성이 의심됨. 동 법률안 제3조(국가 및 지방자치단체의 책무)는 국가 및 지방자치단체가 필요한 예산을 우선적으로 확보하도록 하고 있음. 그러나 제32조(지역개발사업계정의 세입?세출)와 제33조(지역신사업계정의 세입?세출)에 의하면, 국가균형발전 특별회계는 약 5조원이 될 것으로 전망됨. 산업자원부는 지방교부세를 15%에서 18% 수준으로 확대해 3조원 규모로 증액하는 법률개정을 추진해 지방양여금 폐지를 보완하겠다고 밝히고 있음(산업자원부, 국가균형발전특별법(안)골자, “국가균형발전특별법(안) 설명자료”, 13쪽). 그러나 지방교부세는 국가균형발전특별법과 무관하게 기준재정수요액과 수입액의 차익에 따라 지방정부에게 제공되는 재정조정장치로 본 법률안과 무관함. 지방양여세 폐지에 따라 기존 지방도로 정비사업에 대해 지방교부세 내에서 8,500억 원 정도 별도 지원한다고 하나, 이 또한 입법 취지에 맞는 법률의 정책 목표 간의 연관성이 규명되지 않음.
○ 국가균형발전특별법안은 분권?자치 관련 제도화 노력과의 유기적 연계를 상실함으로써 정부정책의 일관성 상실과 지역단위의 혼란으로 이어질 가능성이 높음. 분권?자치와 관련해서는, 지방분권특별법은 대통령 소속하의 지방분권특별법상의 ‘지방분권 추진을 위한 위원회’가 구성되고, 행정자치부가 주무부서로 돼 있음. 그러나 국가균형발전특별법안은 이와는 별도로 대통령 소속 하에 국가균형발전위원회를 두고, 국가균형발전기획단에 대한 지원단을 산업자원부가 맡고 예산에 관한 사항은 기획예산처가 맡도록 하고 있음. 분권?자치와 불균형해소 및 균형발전이 사실상 동전의 양면을 이루는 정책의제이고, 지역 단위에서는 하나의 틀로 제기되는 것이 바람직하고, 게다가 지역주민의 자발적 참여에 입각한 분권?자치와 불균형 해소를 위한 추진기구 구성 등의 필요성을 감안할 때, 이들 기구들 간의 연계와 특히 지방재정법?지방교부세법?국가균형발전특별법 등의 예산?회계 관련 영역 간의 정책 목표의 일관성을 갖추는 문제가 시급한 과제임.