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[행안위-권경석] 지방행정체제개편의 실효성과 실천가능성
작성일 2008-10-08
(제목 없음)

 

지방행정체제개편의 실효성과 실천가능성

⇒ 지방분권을 전제로 한 2단계 개편방안이 최적대안이다.

작금의 시·도 폐지론의 전면 부각양상을 엄중경계한다.


Ⅰ. 지방분권의 촉진이 행정체제개편의 전제이다.


 오늘날 세계화 시대에 있어서 지방의 Global 경쟁력의 강화는 국가경쟁력 향상의 요체이다. 큰 틀에서 지방의 경쟁력은 지방자치의 신장과 지역균형발전으로 강화될 수 있으며, 지방자치는 지방의 특성과 잠재력을 지방이 자율적으로 활용할 수 있는 체제를 갖추어야 신장될 수 있다.


  또 하나의 지방경쟁력 강화요건인 지역균형발전은 국가의 낙후지역에 대한 집중지원과 민간(기업)의 적극적인 지방투자 참여로 촉진될 수 있다. 결국 지역균형발전을 위해서는 국가와 민간(기업)의 주도적인 역할과 참여에 의한 집중적인 지원이 요구되는 것이다.


  오랜 중앙집권적 국정운영으로 수도권은 비만증으로 효율이 저하되고 있으며, 지방은 영양실조로 고사상태에 있기 때문이다.


  이러한 맥락에서 지방행정체제의 개편은 지방의 자율·자족체제를 갖추는데 역점을 두어야 하고, 자율체제가 지방이 스스로 권한과 책임을 가지고 자기 사무를 처리할 수 있는 체제라면, 이를 위해 지방분권이 우선되어야 함은 당위요, 상식이다. 현재와 같은 29% 자치수준으로 그 어떤 행정체제 개편도 결국 중앙종속의 가속화를 면치 못할 것이다.


  지금까지 지지부진 상태인 지방분권은,「지방분권촉진특별법」이 시행되는 금년을 기점으로 전기를 맞고 있으나, 그 촉진여부는 정부의 강력한 추진의지에 달려 있다. 동 특별법에는 정부가 이행해야 할 분권추진과제를 아래와 같이 열거하고 있다. 정부의 차질없는 이행을 촉구한다.


 =============<지방분권 추진과제>==============


          ① 국가사무와 자치사무의 2분화와 기관위임사무폐지

          ② 사무의 포괄적·일괄적 지방이양

          ③ 재정자치 및 지방입법권 강화

          ④ 교육자치 강화와 자치경찰제 도입

          ⑤ 추진계획과 실적 공표 (연2회)


 ============================================


Ⅱ. 2단계 체제개편이 실효성과 실천가능성 보장


1. 체제개편의 필요성

현행의 시·군·구 단위 기초자치단체계층은 전형적인 비효율·고비용 구조이다.

먼저, 시군의 경우는 인구편차가 30~40배에 이르며, 최저 인구 3만에서 100만 이상에 이르는 극심한 편차를 보이고 있다.


  둘째, 소규모 군지역 인구는 감소하는 데 비해 인력과 예산은 꾸준히 증가하고 있다. 실례로 군지역 인구는 2.8%(‘04~’06년) 감소했음에도 불구하고, 인력은 5.7%이상, 예산은 24% 이상 증가하였다.


  셋째, 시·군의 규모에 관계없이 일정수준 이상의 조직 및 시설을 운영하고 있다. 인구 3만의 군지역은 인구 30만의 시·군지역에 비하여 인구 1만명당, 공무원 수는 4.1배, 예산규모는 3.3배, 그리고 공공시설은 2.1배에 달해 인력과 예산낭비가 심각하다.


  자치구의 경우는 인위적 경계설정으로 인해 사회적 비용 낭비가 심하다. 행정자치구는 동일 생활권을 분할하여 구역을 설정함으로써, 자치구는 자치단체로서의 경제·사회·문화적 특성과 정체성·동질성 등을 구분할 수 있는 근거와 명분이 희박하다.

  

 광역-기초단체간 단위사무의 중복배분 문제도 적지않다. 각 계층별 중복배분 실태를 보면, 국가-시·도-시·군간 공동수행 57건, 시·도-시·군·구 간 공동수행 79건, 시·도-시·군·구 자치사무 공동수행 104 건 등으로 업무중복으로 인한 비효율이 크다.


2. 개편추진단계


 (1) 제1단계 - 도기능의 존속 및 기능전환

  지방행정체제개편 추진 과정에서의 마찰과 혼란을 최소화하기 위하여 그 첫단계는 도기능의 유지 및 기능전환(특별지방행정기관 기관통합 기능수행)과 생활·경제권을 고려한 시·군 통합을 근간으로 한다. 특별광역시는 자치구를 행정구로 전환하여 자치 1계층화로 하고, 통합시는 규모에 따라 특례를 다양화 하여 대도시 및 중도시 행정의 자율성을 강화한다. 특례의 다양화는 현행 지방자치법(§175)의 대도시 특례를 세부적으로 배분하면 가능하다.


[1단계 개편한 계층단계]



 (2) 제2단계

  지방행정체제개편 2단계는 인구 1,000만~1,500만명 규모의 광역청 4~5개를 설치하고, 인구 30~100만명 규모의 자치단체 50~60여개를 설치한다. 광역청은 국가사무를 전담하고 자치단체가 의사결정에 참여하는 형태로 운영한다.

광역청(예):  서울광역청(서울·인천·경기일부), 경강청(경기일부·강원), 충전청(대전·광주·충남북·전남북·제주), 경상청(부산·대구·울산·경남북) 등


Ⅲ. 입법조치방안

   지방행정체제 개편의 촉징을 위하여 가칭“지방행정체제 개편에 관한 특별법‘의 제정이 필요하다. 이 법률에는 지방자치단체의 통합을 위한 통합추진기구와 절차, 통합 지방자치단체에 대한 특례 및 국가의 지원에 관하여 필요한 사항을 규정한다.



<특별법에 포함할 내용>

   1. 지방행정 및 자치계층구조, 지방자치단체 관할구역, 국가 및 지방자치단체 간의 기능 배분

    - 지방자치단체의 통합에 따른 특례를 부여할 수 있는 대상을 현행 지방자치법상, 시와 군의 통합으로 설치되는 시에서 2개 이상의 시와 시, 시와 군, 군과 군의 통합으로 설치되는 지방자치단체로 확대

   2. 지방행정체제 개편의 방향

    -  지방행정체제 개편의 방향으로 시·군의 광역화, 도의 기능전환(또는 폐지), 자치구의 폐지, 읍면동의 주민자치기구로 전환, 도의 국가사무와 특별지방행정기관의 사무를 통합 등을 규정

   3. 지방자치단체 통합추진위원회 설치

    - 일정수(19세 이상의 주민 총수의 1/30 또는 1/50) 이상의 주민 또는 지방의회의 청구, 지방자치단체장의 직권으로 지방자치단체 통합추진기구인 지방자치단체통합추진위원회를 설치

    - 지방자치단체장이나 지방의회가 지방자치단체의 통합에 소극적일 경우에도 일정수의 주민이 찬성할 경우 지방자치단체의 통합 추진절차를 진행

 4. 지방자치단체 통합추진 공동위원회의 설치

    - 통합 관계 지방자치단체의 통합추진위원회의 협의로 지방자치단체 통합에 대한 기본계획을 수립하는 지방자치단체 통합추진 공동위원회를 설치

 5. 통합 지방자치단체의 설치에 대한 의견수렴 등

    - 통합추진공동위원회를 통하여 통합에 대한 공감대가 형성된 지역의 통합 지방자치단체 설치를 위해서 지방의회의 의견수렴이나 주민투표에 관하여 별도로 규정

 6. 통합 지방자치단체의 행정기관 설치

    - 지역의 특성에 따라 통합 지방자치단체의 자율적인 선택으로 지방자치단체가 아닌 시 또는 군, 출장소 등을 설치

  7. 통합 지방자치단체에 대한 특례

    - 통합 지방자치단체의 규모에 따른 권한의 범위 , 지방교부세 산정, 지방의회 의원정수 및 부의장 정수 등에 대하여 일정기간 동안 특례를 부여하고 통합에 소요되는 비용 및 통합으로 절감되는 재정을 국가가 지원


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